Daniel Baquero y José Mieles*
El inicio de la explotación petrolera en 1972 trajo grandes
expectativas para una economía que dependió durante toda su historia de
materias primas. El petróleo, a diferencia del banano o el cacao, prometía un
flujo de ingresos superior y constante. Durante el boom petrolero de los 70 el
país alcanzó tasas de crecimiento de dos dígitos, pero la dependencia hacia el
petróleo y los problemas asociados al boom, como un elevado gasto público,
déficits fiscales y una mayor deuda externa pública y privada, consolidaron una
estructura institucional cuyas consecuencias se sentirían en la dos siguientes
décadas. El segundo boom petrolero, por su parte, encontró una economía más
dinámica, pero con problemas similares a los de cuarenta años atrás. En
relación al primer boom, en esta segunda etapa la economía creció a un ritmo
menor, a pesar de que el precio del crudo, en términos reales, se duplicó.
Primer Boom
La era petrolera en Ecuador
empezó de manera definitiva en 1972, cuando se inauguró el Sistema de Oleoducto
Transecuatoriano (SOTE). El precio por barril en ese año fue de $2,50 y se
exportaron cerca de 25 millones de barriles, lo que significó un incremento de
46,9% en los ingresos del Gobierno Central frente a 1971. El sector público, que
manejaba el sector petrolero, empezó a tener una participación cada vez mayor en
la economía. Así, los ingresos del Gobierno Central, que en 1971 representaron
el 12,1% del PIB, en 1978 pasaron a 21,2%. Entre 1972 y 1978 los ingresos públicos
crecieron en promedio al 37,3% anual, frente al 10,4% del periodo 1966-1971.
Sin embargo, desde 1974 la producción de crudo se estancó en torno a los 74
millones de barriles anuales. Lo que aumentó, gracias a eventos internacionales
como la Guerra de Yom Kippur, fue el precio, que en 1978 llegó a $12,5 por
barril 10 dólares más que en 1972.
Como consecuencia del primer boom petrolero, la composición
de los ingresos del Gobierno Central sufrió un cambio sustancial. En 1971 los
ingresos tributarios representaron el 81% del total y en 1979 apenas el 42,3%,
es decir que su participación se redujo casi a la mitad. Por el contrario, la
participación de los ingresos petroleros pasó de 6,3% a 36,6% en el mismo
período.
El aumento sostenido de los recursos disponibles permitió
que el Gobierno Central elevara sus gastos, que crecieron a una tasa promedio
anual de 32,2% entre 1972 y 1978. En consecuencia, durante todo ese período se
registraron déficit fiscales, salvo en 1974, cuando se alcanzó un superávit de
$97 millones, equivalente al 1,5% del PIB. En 1977 el déficit llegó al 3,1% del
PIB.
El auge petrolero no mejoró las cuentas fiscales debido a
que los mayores ingresos se tradujeron inmediatamente en mayores gastos,
principalmente de inversión. De esta manera, el gasto de capital creció a una
tasa promedio anual de 36,4%, mientras que el gasto corriente lo hizo al 29,2%
(en gran parte como consecuencia del aumento en el rubro de sueldos y salarios,
que creció al 21% anual). Esto permitió que la participación del gasto de
inversión dentro del total pasara de 25,8% en 1971, previo al boom, a 36,7% en
1978. En relación al PIB, el gasto de capital pasó de 2,6% a 5,5%.
La deuda pública, que en 1971 representaba el 9% del PIB, en
1979 llegó al 20,1%. La deuda privada, por su parte, se multiplicó por 39
durante el mismo periodo, pasando de $12 millones a $496 millones, es decir,
del 0,5% al 4,2% del PIB. El masivo acceso a préstamos internacionales como
consecuencia del boom petrolero empezó a sentar las bases para lo que más tarde
contribuiría, junto con otros factores, a la crisis de la década de 1980.
El primer boom petrolero fue aprovechado casi exclusivamente
por el Estado, ya que la participación privada en la producción en 1978 fue de apenas
el 1,1% del total. La Corporación Estatal Petrolera Ecuatoriana (CEPE), creada
en 1972 y reemplazada en 1989 por Petroecuador, fue la encargada de explotar
ese monopolio.
Segundo
Boom
A finales del año 2003, con la construcción del Oleoducto de
Crudos Pesados (OCP), el Ecuador aumentó su producción petrolera en 25% y las
exportaciones de crudo aumentaron en 40%. Además, este incremento se dio en un
entorno favorable para los precios del crudo.
En mayo de 2006 el Estado ecuatoriano canceló el contrato con la
empresa norteamericana Occidental (OXY), que operaba el bloque 15, el mismo que
a partir de esa fecha pasó a ser explotado por el Estado. De esta manera, la
participación de las empresas estatales en la producción total de crudo llegó
al 51%. No obstante, la producción se mantuvo por debajo del récord de 195
millones de barriles alcanzado en 2006 hasta el año 2014, cuando se extrajeron 203
millones de barriles. Pese a la menor eficiencia en los niveles de producción, los
ingresos petroleros se dispararon durante el segundo boom gracias al aumento de
los precios del crudo.
Uno de los hechos más importantes en el marco regulatorio durante
el segundo boom petrolero fue la “Ley Reformatoria a la Ley de Hidrocarburos y
a la Ley de Régimen Tributario Interno”, publicada en el Registro Oficial en
julio de 2010. Esta ley determinó que “en los contratos de prestación de
servicios para exploración y explotación de hidrocarburos los contratistas como
Operadores, no están sujetos al pago de regalías. La totalidad de la producción
del área del contrato es de propiedad del Estado.” Además, en cuanto a la
prestación de servicios se determinó que dentro de los ingresos provenientes de
la producción de determinada área, el Estado ecuatoriano se reserva el 25% de
los ingresos brutos como margen de soberanía. Estos cambios permitieron que
para 2011 la producción nacional de petróleo de empresas públicas representara
el 72% del total. En ese mismo año las revueltas suscitadas en los países
árabes permitieron que el precio del crudo ecuatoriano aumentara en 35% y
llegara a $97 por barril.
Los ingresos del Gobierno Central crecieron a una tasa promedio
anual del 17% entre 2007 y 2009 y de 11% entre 2010 y 2013[1].
En el primer periodo los ingresos petroleros crecieron al 14% anual y en el
segundo al 2%. En tanto, los ingresos no petroleros crecieron 17% en el primer
periodo y 14% durante el segundo. En promedio, entre 2007 y 2009 los ingresos
petroleros representaron el 25% del total y entre 2010 y 2013 el 30%.
Por su parte, el gasto del Gobierno Central se incrementó a una
tasa promedio anual de 17%, entre 2007 y 2009, y a una de 14% entre 2010 y 2013.
El gasto de capital creció al 42% anual en el primer período y al 22% en el
segundo, mientras que el gasto corriente lo hizo al 22% y al 13%,
respectivamente. Entre 2007 y 2009 los sueldos y salarios del Gobierno Central
se incrementaron a una tasa promedio anual del 27% y entre 2010 y 2013 crecieron
al 9%. Durante el segundo boom petrolero, pese al crecimiento de los ingresos,
la deuda pública pasó de representar el 20,8% del PIB en 2007 al 29,8% en 2014.
¿Más o menos
dependientes?
La dependencia del crecimiento económico hacia el precio del
petróleo (en términos reales) ha tenido un comportamiento heterogéneo en los
últimos cuarenta años, como lo muestra el gráfico. Sin embargo, durante el
segundo boom petrolero esta dependencia parece haberse acentuado.
Durante el primer boom petrolero, la tasa de crecimiento fue
de dos dígitos por tres años consecutivos, pese a que el precio del petróleo en
términos reales no se comportó de la misma forma. De hecho, entre 1975 y 1977,
mientras el PIB creció, en promedio, 6,7%, el precio del barril cayó, en
promedio, 5,6%. Las altas tasas de crecimiento de la economía, empujadas por el
inicio de la era petrolera, se mantuvieron por el efecto que ésta provocó. No
obstante, debido a los problemas estructurales que se agravaron o surgieron en
esa época, esas tasas no eran sostenibles. El vertiginoso incremento del tamaño
del Estado, el aumento de la deuda externa, tanto privada como pública, la poca
diversificación de la estructura productiva, la volatilidad del precio del
petróleo y el peso de ese producto en las exportaciones ecuatorianas no
permitieron que el boom inicial se mantuviera.
Durante el segundo boom petrolero, la correlación entre el
crecimiento y el precio real del crudo es superior que en el primero, por lo que
una disminución en el precio del petróleo tiene un impacto mayor sobre la
economía. En 2009, cuando el precio real del petróleo cayó 35%, la tasa de
crecimiento fue de apenas 0,6%, muy por debajo del 6,4% de 2008, si bien en
esta desaceleración también incidió la crisis internacional. Del mismo modo,
para este año se espera una fuerte desaceleración en el ritmo de crecimiento,
como consecuencia de la nueva caída en el precio del petróleo.
Entre 2010 y 2014 el precio real del barril de crudo
ecuatoriano se ubicó, en promedio, en $93 (en dólares de 2014), lo que
significó grandes recursos para el Estado. Durante ese período, la tasa de
crecimiento promedio anual de la economía fue de 5%. Si se considera el período
2007-2014, la tasa se reduce a 4,3%. En el primer boom petrolero, entre 1972 y
1978, el precio real promedio fue de $41,5 (también en dólares de 2014) y el
crecimiento fue de 8%. Es decir, en el segundo boom, con un precio 2,25 veces
mayor, la tasa de crecimiento de la economía fue inferior en tres puntos
porcentuales. Entre 2000 y 2006, con un precio real del crudo de casi $40, es
decir, menos de la mitad que en el período 2007-2014, la economía creció a una
tasa promedio anual de 4,3%, la misma que entre 2007 y 2014.
Entre 1971 y 1978 el PIB per cápita, en términos reales, pasó
de $2.120 a $2.949, lo que significó un crecimiento promedio de 4,9% durante
esos años[2].
Entre 2007 y 2013 el PIB per cápita real pasó de $ 3.589 a $4.252, es decir, un
crecimiento promedio anual de 3%. Si bien este indicador no refleja
necesariamente una mejor distribución del ingreso, su menor crecimiento en el
segundo boom petrolero parece reflejar un peor aprovechamiento del contexto
favorable.
Por otro lado, la estructura de las exportaciones del
Ecuador ha variado muy poco en los últimos cuarenta años, lo que, sumado a la
dependencia hacia el petróleo, eleva el grado de vulnerabilidad de la economía
ante shocks externos. Las exportaciones de banano, cacao y petróleo
representaron, en promedio, el 73% del total entre 1972 y 1978. Estas mismas
exportaciones significaron el 69% del total entre 2007 y 2014, lo que muestra que
la economía mantiene una alta dependencia hacia los bienes primarios. Hay que
mencionar, sin embargo, que los productos no tradicionales, como flores o
enlatados de pescado, han aumentado su participación en las exportaciones
totales. Esa participación pasó de 12,2% a 24%, entre los dos periodos.
Fuente: BCE, EIA
El mismo reto
La brusca caída del precio del crudo a partir del último
trimestre del año pasado parece marcar el fin del segundo boom petrolero. La
época de bonanza para el Ecuador, que se tradujo en altas tasas de crecimiento
en algunos años y en una importante renovación de la infraestructura del país, parece
explicarse casi en su totalidad por el mayor precio del petróleo. En este segundo
boom, de hecho, la producción de crudo ha permanecido por debajo de los niveles
alcanzados previamente.
Los problemas estructurales de la economía ecuatoriana son
prácticamente los mismos que hace cuarenta años. Y la vulnerabilidad ante los
ciclos en los precios de los commodities sigue afectando al país de la misma
manera que lo ha hecho durante toda su historia republicana. Los booms no han sido
aprovechados para cambiar la estructura institucional y productiva del país,
por lo que el reto de hacerlo ahora, sin el flujo de grandes cantidades de
recursos, resulta difícil pero más necesario que nunca.
* Artículo publicado originalmente en Carta Económica. Marzo de 2014.
[1] En
2010 existe un cambio en la metodología para contabilizar los ingresos y gastos
del Gobierno Central, lo que no permite medir su evolución para el período
2007-2013.
[2]
Entre 1966 y 1971 el PIB per cápita, en términos reales, creció en promedio 1%.
