Desde
el retorno a la democracia (se cumplen 40 años el sábado 10 de agosto) la
economía del país no ha registrado un crecimiento sostenido. De hecho, desde
1979 la tasa de crecimiento del PIB per cápita promedió un 1%, lo que significa
que el ritmo ha sido insuficiente para cerrar la brecha con los países más
desarrollados. Un hecho aún más relevante, tal vez, es que el ritmo de
crecimiento fue además altamente volátil (ver gráfico 1). Es decir, el
crecimiento estuvo sujeto en gran medida a los shocks externos que no solo se
limitaron a los petroleros, sino que provinieron de desastres naturales, crisis
internacionales; aunque también jugaron su rol fundamental los factores
internos. Sin embargo, desde 1979 la política ha sido incluso más cambiante que
la economía. Han existido golpes de estado, irrespeto a las instituciones,
cambios en las reglas del juego[1] e incluso
recientemente un régimen que buscó enterrar el sistema democrático aprovechando
el desgaste de este y los errores de quienes tuvieron el poder político y
económico. En ese contexto, una pregunta evidente es si el tumultuoso periodo
democrático fue el causante del bajo crecimiento económico; o, por el
contrario, si fue el pobre crecimiento económico el que afectó la consolidación
democrática. Incluso si logramos encontrar una respuesta definitiva a esta
pregunta, lo cual sería viable usando econometría, me parece que hay otros
elementos que podrían ayudar a profundizar en varios aspectos que estas grandes
cuestiones pasan por alto. Es decir, preguntas más pequeñas y puntuales que
puedan ayudar a entender mejor el proceso y no solamente los
resultados.
Fuente: Maddison
Project Database, versión 2018
En este sentido,
rescato dos temas relacionados entre sí[2]. Primero, el “State
Capacity”, que está relacionado con la capacidad del Estado para recolectar
impuestos, hacer cumplir la ley y proveer bienes públicos (Tilly, 1975, 1990;
Skocpol, 1985; Mann, 1986; Ertman, 1997). Sin embargo, la capacidad debe
distinguirse del tamaño del Estado y el alcance (Johnson & Koyama, 2016).
Por ejemplo, un Estado más grande puede volverse altamente ineficiente y no ser
capaz de proveer incluso los servicios más básicos. Esta capacidad, además,
puede dividirse en dos componentes: capacidad legal y capacidad fiscal. En el
caso particular del Ecuador la capacidad fiscal tiene al menos dos problemas,
lo que complica, entre otras cosas, la provisión de bienes públicos. Primero,
la capacidad fiscal en el caso de Ecuador incluye necesariamente también al
sector petrolero que por su naturaleza es altamente volátil. Segundo, si la
dinámica económica está estrechamente asociada al sector petrolero, existe una
vulnerabilidad difícil de enfrentar sobre todo si el gobierno no mantiene una
política fiscal[3] responsable. ¿Es
posible en ese contexto, entonces, crear capacidad de Estado? Más importante
aún, en el caso ecuatoriano, ¿se ha logrado consolidar esa capacidad desde el
regreso a la democracia? Esto me lleva al segundo punto: la persistencia de
instituciones ineficientes. Pese a que han existido gobiernos de distintas
tendencias (incluso autoritarios), que además modificaron instituciones, leyes
y políticas; no existieron cambios de fondo. Por lo tanto, existió una
persistencia de políticas e instituciones ineficientes (ej. déficits fiscales
recurrentes, reglas fiscales ignoradas o eliminadas) que fueron evidentes en
los momentos de presión económica, pero que pudieron pasar a un segundo plano
cuando el contexto internacional era favorable. La persistencia de estos
elementos, tanto institucionales como de política pública, estaría asociada con
la persistencia de los incentivos de quienes tienen el poder político para
distorsionar el sistema para su propio beneficio (Acemoglu & Robinson,
2006). Es decir, que pese a que pueda cambiar la identidad de quienes tienen el
poder político, las instituciones y políticas no se modifican realmente porque
eso podría significar un cambio profundo que alteraría el equilibrio en el cual
las élites se benefician de este sistema una vez que llegan al poder. Por lo
tanto, la combinación de la débil de capacidad legal y la volátil capacidad
fiscal sumada a la persistencia de estas instituciones ineficientes habrían
minado, en un contexto de alta exposición a shocks externos, las posibilidades
de consolidar la democracia y alcanzar un crecimiento económico sostenido.
Hasta qué punto lo hicieron, es una pregunta que está aún pendiente. Finalmente,
esto debe ser analizado dentro del proceso histórico de más largo plazo en el
cuál la llegada del petróleo no solo alteró la dinámica económica sino también
la distribución del poder político.
Este pequeño artículo
plantea algunos de los temas que, en mi opinión, son importantes para entender
el turbulento proceso democrático en los últimos años y los pobres resultados
en términos de crecimiento. Sin embargo, existen muchos otros temas que hay que
analizar para tratar de entender estos procesos y otros que seguramente
aparecerán en el camino, que incluso podrían llegar a ser más determinantes.
Por ahora creo que lo principal es empezar a discutirlos y analizarlos con la
rigurosidad que merecen.
Referencias:
- Acemoglu, D. & Robinson, J. (2006). “De Facto Political
Power and Institutional Persistence”. American Economic Review. 96. pp. 325-330
- Ertman, T. (1997).
“Birth of Leviathan”. Cambridge University Press
- Johnson, N. &
Koyama, M. (2017). “States and Economic Growth: Capacity and constraints”. Explorations
in Economic History. Volume 64. pp. 1-20
- Mann, M (1986). “The
Sources of Social Power” vol. I. Cambridge University Press
- Tilly, C. (1975).
“Reflections on the history of European state-making”. In: Tilly, C. (Ed.), The
Formation of Nation States in Western Europe. Princeton University Press, pp.
3–84
- Tilly, C. (1990). “Coercion,
Capital, and European States, AD 990–1990”. Blackwell, Oxford.
- Skocpol, T. (1985).
“Bringing the state back in; strategies of analysis in current research”. In:
Evans, P.B., Rueschemeyer, D., Skocpol, T. (Eds.), Bringing the State Back In. Cambridge University Press, pp. 3–44
[1] 3
constituciones desde 1979
[2] Un
análisis más profundo de estas y otras interrogantes sobre el crecimiento
económico desde 1950 y su relación con las instituciones las planteamos en un
trabajo en progreso con Raúl Aldaz
[3]
Podría existir también una política monetaria y cambiaria desordenada, como sí
sucedió en Ecuador, pero que con la adopción de la dolarización en el año 2000
desaparecieron
