El crecimiento de la deuda
pública, externa e interna, ha sido acelerado en los últimos años. Entre 2010 y
2014, el saldo de la deuda total se duplicó en un contexto favorable para el país,
con un dólar barato, altos precios del petróleo y tasas de interés internacionales
que fueron históricamente bajas. Durante ese período, además, la economía
creció a una tasa promedio anual de 5,2%. A pesar de ese entorno favorable, las
condiciones de la nueva deuda (plazo e interés) no fueron ventajosas para el
país. En 2015 y 2016 también se registra un crecimiento significativo de la
deuda pública. De hecho, la relación deuda/PIB pasó de 32,7% a 38,6%, entre
diciembre de 2015 y octubre de 2016. El panorama, sin embargo, es radicalmente
distinto al del primer período. Las condiciones externas se deterioraron y la
economía entró en recesión, pero el plazo y la tasa de interés a los que se
emitió deuda durante este periodo no cambiaron demasiado. Por lo tanto, el servicio
de la deuda es cada vez más pesado, especialmente si la economía no crece, como
es el caso de los años 2015 y 2016 (y previsiblemente en 2017).
En términos generales, durante
los últimos seis años, la deuda no solamente creció, sino que además incrementó
su peso dentro del Presupuesto General del Estado (PGE) y la economía. De esta
manera, en 2015 el servicio de la deuda pública total, con respecto al PIB, ya
se ubicó en niveles similares a los registrados en los inicios de la década del
2000. Y en relación al PGE, el servicio se ubica en niveles similares a 2008.
Tomando en cuenta las perspectivas negativas de crecimiento para la economía
ecuatoriana y las condiciones en las que se adquirió la deuda, es necesario
preguntarse si el servicio de esa deuda es sostenible en el tiempo.
Gráfico 1: Servicio de la deuda pública total (% del PIB y del PGE)
Fuente: BCE
Los factores detrás de los cambios en la deuda
Los cambios en la relación deuda/PIB
se pueden descomponer en tres factores, de acuerdo a Escolano (2010) y Abbas (2011) [1]: i) la diferencia entre la tasa de interés real efectiva que se paga por
la deuda y el crecimiento del PIB, ii) el déficit o superávit primario del
gobierno general, es decir, antes del pago de interés, y iii) el residuo.
El primer componente muestra qué tan pesado se puede volver el pago de la deuda.
Es decir, si esta diferencia es negativa, la economía crece por encima de lo
que se paga por intereses y, por tanto, el país no debería contratar nueva
deuda para cumplir con los intereses previamente adquiridos. Por el contrario,
si esta diferencia es positiva, la tasa de interés supera al crecimiento de la
economía y el país debería adquirir nueva deuda para pagar sus obligaciones
previas, incluso si es que no existe un déficit fiscal. Una combinación peligrosa y, eventualmente, insostenible. El segundo componente es
justamente el resultado fiscal antes del pago de intereses como porcentaje del
PIB. Y el tercer elemento, el residuo, captura otras operaciones y errores u
omisiones.
Entre 2003 y 2009, la relación
deuda/PIB se redujo del 44,7% al 16,4%. Esta disminución se explica
principalmente por el elevado crecimiento de la economía (superior a la tasa de
interés real efectiva pagada sobre la deuda), por los superávits fiscales que
se registraron en la mayor parte de ese periodo y por la recompra en 2009 de
los bonos Global 12 y 30 a valores muy inferiores a los nominales (lo que se
recoge en el residuo en el Gráfico 2). Entre 2010 y 2014 se evidencia un claro
cambio de tendencia: la relación deuda/PIB pasa de 19,2% a 29,5%, incremento
que está explicado por los déficits fiscales y el residuo. Esta contribución importante
del residuo podría explicarse por operaciones como la deuda con el IESS, que
durante este periodo significaron una fuente importante de recursos. La
diferencia entre la tasa de interés real y el crecimiento económico, por su
parte, se vuelve cada vez menor.
En 2015 y 2016, es decir a partir
la caída del precio del petróleo y el deterioro de la economía ecuatoriana, el ratio
deuda/PIB aumentó en casi 10 puntos y actualmente alcanza el 38,6%. Este
incremento se debe principalmente al creciente déficit fiscal y al aumento en
la diferencia entre la tasa de interés efectiva de la deuda y la tasa de crecimiento
del PIB. Es decir, actualmente el crecimiento de la economía es inferior a la
tasa de interés efectiva que se paga por la deuda pública, tanto externa como
interna. Por lo tanto, el país debe contratar nueva deuda para pagar la
adquirida anteriormente, lo que, además, incrementa el peso del servicio de la
deuda. Considerando que en los últimos cuatro años la tasa de interés efectiva
real que se paga por la deuda pública promedió el 4%, en los próximos años la
economía debería al menos crecer al mismo ritmo[2].
No obstante, en CORDES prevemos una contracción económica superior al 2% para
2016 y 2017 y, además, estimamos que sólo para el servicio de la deuda externa
adquirida por este gobierno, se deberán destinar, en promedio, cerca de $3.300
millones anuales entre 2017 y 2021. Así, el margen de maniobra para el próximo
gobierno se reduce significativamente y la tarea para estabilizar las finanzas
públicas va más allá de reducir gastos.
Gráfico 2: Variación del porcentaje deuda/PIB y sus componentes
Fuente: BCE
Comentarios finales
El incremento en la relación
deuda/PIB, como se ha visto en este artículo, no sólo se explica por un mayor
déficit primario, sino también porque la brecha entre el crecimiento de la
economía y la tasa de interés que se paga por la deuda pública es cada vez más
alta. La metodología para medir la relación deuda/PIB puede cambiar, pero la
situación real es la misma. La deuda adquirida en estos años es cara y de plazo
corto, por tanto si la economía no presenta una mejor dinámica, el pago de la
deuda será cada vez más difícil de cumplir. Actualmente su peso dentro de la
economía y en el PGE, ya se ubica en los niveles previos al boom petrolero. Un reperfilamiento
de la deuda es necesario, pero no es suficiente sin un crecimiento económico y
un manejo ordenado de las finanzas públicas. Las propuestas de campaña deben
ser más profundas y explícitas en cómo piensan alcanzar los dos objetivos.
*Publicado originalmente en Carta Económica, diciembre de 2016.
Bibliografía
- Abbas, S. et. al. (2011) “Historical Patterns of Public Debt – Evidence From a New Database”. IMF Working Paper
- Escolano, J. (2010). “A Practical Guide to Public Debt Dynamics, Fiscal Sustainability, and Cyclical Adjustment of Budgetary Aggregates”. Technical Notes and Manuals. IMF
- IMF (2015) “Ecuador: Article IV Consultation”
Apéndice
En
base a Escolano (2010) y Abbas et.al. (2011), la ecuación la estimar las
variaciones en el ratio deuda/PIB es la siguiente:
es la variación del ratio deuda/PIB, 
es
la tasa de interés efectiva que se paga por la deuda, 
es
la tasa de crecimiento del PIB, 
es
el déficit/superávit del gobierno general como porcentaje del PIB, y 
es
el residuo que captura otras operaciones debajo de la línea, incluyendo errores
y omisiones.
[1] Escolano, J. (2010). “A Practical Guide to Public Debt Dynamics,
Fiscal Sustainability, and Cyclical Adjustment of Budgetary Aggregates”. Technical Notes and Manuals. IMF.
[2]Este
promedio no considera todavía los pagos de interés que deben realizarse por la
deuda adquirida durante estos últimos meses. Por lo que la tasa de crecimiento
debería ser mayor a la estimada aquí.
