¿Es sostenible el pago de la deuda pública?*

El crecimiento de la deuda pública, externa e interna, ha sido acelerado en los últimos años. Entre 2010 y 2014, el saldo de la deuda total se duplicó en un contexto favorable para el país, con un dólar barato, altos precios del petróleo y tasas de interés internacionales que fueron históricamente bajas. Durante ese período, además, la economía creció a una tasa promedio anual de 5,2%. A pesar de ese entorno favorable, las condiciones de la nueva deuda (plazo e interés) no fueron ventajosas para el país. En 2015 y 2016 también se registra un crecimiento significativo de la deuda pública. De hecho, la relación deuda/PIB pasó de 32,7% a 38,6%, entre diciembre de 2015 y octubre de 2016. El panorama, sin embargo, es radicalmente distinto al del primer período. Las condiciones externas se deterioraron y la economía entró en recesión, pero el plazo y la tasa de interés a los que se emitió deuda durante este periodo no cambiaron demasiado. Por lo tanto, el servicio de la deuda es cada vez más pesado, especialmente si la economía no crece, como es el caso de los años 2015 y 2016 (y previsiblemente en 2017). 

En términos generales, durante los últimos seis años, la deuda no solamente creció, sino que además incrementó su peso dentro del Presupuesto General del Estado (PGE) y la economía. De esta manera, en 2015 el servicio de la deuda pública total, con respecto al PIB, ya se ubicó en niveles similares a los registrados en los inicios de la década del 2000. Y en relación al PGE, el servicio se ubica en niveles similares a 2008. Tomando en cuenta las perspectivas negativas de crecimiento para la economía ecuatoriana y las condiciones en las que se adquirió la deuda, es necesario preguntarse si el servicio de esa deuda es sostenible en el tiempo.

Gráfico 1: Servicio de la deuda pública total (% del PIB y del PGE)

Fuente: BCE

Los factores detrás de los cambios en la deuda

Los cambios en la relación deuda/PIB se pueden descomponer en tres factores, de acuerdo a Escolano (2010) y Abbas (2011) [1]: i) la diferencia entre la tasa de interés real efectiva que se paga por la deuda y el crecimiento del PIB, ii) el déficit o superávit primario del gobierno general, es decir, antes del pago de interés, y iii) el residuo. El primer componente muestra qué tan pesado se puede volver el pago de la deuda. Es decir, si esta diferencia es negativa, la economía crece por encima de lo que se paga por intereses y, por tanto, el país no debería contratar nueva deuda para cumplir con los intereses previamente adquiridos. Por el contrario, si esta diferencia es positiva, la tasa de interés supera al crecimiento de la economía y el país debería adquirir nueva deuda para pagar sus obligaciones previas, incluso si es que no existe un déficit fiscal. Una combinación peligrosa y, eventualmente, insostenible. El segundo componente es justamente el resultado fiscal antes del pago de intereses como porcentaje del PIB. Y el tercer elemento, el residuo, captura otras operaciones y errores u omisiones.

Entre 2003 y 2009, la relación deuda/PIB se redujo del 44,7% al 16,4%. Esta disminución se explica principalmente por el elevado crecimiento de la economía (superior a la tasa de interés real efectiva pagada sobre la deuda), por los superávits fiscales que se registraron en la mayor parte de ese periodo y por la recompra en 2009 de los bonos Global 12 y 30 a valores muy inferiores a los nominales (lo que se recoge en el residuo en el Gráfico 2). Entre 2010 y 2014 se evidencia un claro cambio de tendencia: la relación deuda/PIB pasa de 19,2% a 29,5%, incremento que está explicado por los déficits fiscales y el residuo. Esta contribución importante del residuo podría explicarse por operaciones como la deuda con el IESS, que durante este periodo significaron una fuente importante de recursos. La diferencia entre la tasa de interés real y el crecimiento económico, por su parte, se vuelve cada vez menor.

En 2015 y 2016, es decir a partir la caída del precio del petróleo y el deterioro de la economía ecuatoriana, el ratio deuda/PIB aumentó en casi 10 puntos y actualmente alcanza el 38,6%. Este incremento se debe principalmente al creciente déficit fiscal y al aumento en la diferencia entre la tasa de interés efectiva de la deuda y la tasa de crecimiento del PIB. Es decir, actualmente el crecimiento de la economía es inferior a la tasa de interés efectiva que se paga por la deuda pública, tanto externa como interna. Por lo tanto, el país debe contratar nueva deuda para pagar la adquirida anteriormente, lo que, además, incrementa el peso del servicio de la deuda. Considerando que en los últimos cuatro años la tasa de interés efectiva real que se paga por la deuda pública promedió el 4%, en los próximos años la economía debería al menos crecer al mismo ritmo[2]. No obstante, en CORDES prevemos una contracción económica superior al 2% para 2016 y 2017 y, además, estimamos que sólo para el servicio de la deuda externa adquirida por este gobierno, se deberán destinar, en promedio, cerca de $3.300 millones anuales entre 2017 y 2021. Así, el margen de maniobra para el próximo gobierno se reduce significativamente y la tarea para estabilizar las finanzas públicas va más allá de reducir gastos. 

Gráfico 2: Variación del porcentaje deuda/PIB y sus componentes  

Fuente: BCE

Comentarios finales

El incremento en la relación deuda/PIB, como se ha visto en este artículo, no sólo se explica por un mayor déficit primario, sino también porque la brecha entre el crecimiento de la economía y la tasa de interés que se paga por la deuda pública es cada vez más alta. La metodología para medir la relación deuda/PIB puede cambiar, pero la situación real es la misma. La deuda adquirida en estos años es cara y de plazo corto, por tanto si la economía no presenta una mejor dinámica, el pago de la deuda será cada vez más difícil de cumplir. Actualmente su peso dentro de la economía y en el PGE, ya se ubica en los niveles previos al boom petrolero. Un reperfilamiento de la deuda es necesario, pero no es suficiente sin un crecimiento económico y un manejo ordenado de las finanzas públicas. Las propuestas de campaña deben ser más profundas y explícitas en cómo piensan alcanzar los dos objetivos. 

*Publicado originalmente en Carta Económica, diciembre de 2016.

Bibliografía

• Abbas, S. et. al. (2011) “Historical Patterns of Public Debt – Evidence From a New Database”. IMF Working Paper
• Escolano, J. (2010). “A Practical Guide to Public Debt Dynamics, Fiscal Sustainability, and Cyclical Adjustment of Budgetary Aggregates”. Technical Notes and Manuals. IMF
• IMF (2015) “Ecuador: Article IV Consultation”

Apéndice

En base a Escolano (2010) y Abbas et.al. (2011), la ecuación la estimar las variaciones en el ratio deuda/PIB es la siguiente:

En donde es la variación del ratio deuda/PIB, es la tasa de interés efectiva que se paga por la deuda,  es la tasa de crecimiento del PIB,  es el déficit/superávit del gobierno general como porcentaje del PIB, y es el residuo que captura otras operaciones debajo de la línea, incluyendo errores y omisiones.

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[1] Escolano, J. (2010). “A Practical Guide to Public Debt Dynamics, Fiscal Sustainability, and Cyclical Adjustment of Budgetary Aggregates”. Technical Notes and Manuals. IMF.

[2]Este promedio no considera todavía los pagos de interés que deben realizarse por la deuda adquirida durante estos últimos meses. Por lo que la tasa de crecimiento debería ser mayor a la estimada aquí.