40 años de democracia y crecimiento económico: ¿cuál es la relación?

Desde el retorno a la democracia (se cumplen 40 años el sábado 10 de agosto) la economía del país no ha registrado un crecimiento sostenido. De hecho, desde 1979 la tasa de crecimiento del PIB per cápita promedió un 1%, lo que significa que el ritmo ha sido insuficiente para cerrar la brecha con los países más desarrollados. Un hecho aún más relevante, tal vez, es que el ritmo de crecimiento fue además altamente volátil (ver gráfico 1). Es decir, el crecimiento estuvo sujeto en gran medida a los shocks externos que no solo se limitaron a los petroleros, sino que provinieron de desastres naturales, crisis internacionales; aunque también jugaron su rol fundamental los factores internos. Sin embargo, desde 1979 la política ha sido incluso más cambiante que la economía. Han existido golpes de estado, irrespeto a las instituciones, cambios en las reglas del juego[1] e incluso recientemente un régimen que buscó enterrar el sistema democrático aprovechando el desgaste de este y los errores de quienes tuvieron el poder político y económico. En ese contexto, una pregunta evidente es si el tumultuoso periodo democrático fue el causante del bajo crecimiento económico; o, por el contrario, si fue el pobre crecimiento económico el que afectó la consolidación democrática. Incluso si logramos encontrar una respuesta definitiva a esta pregunta, lo cual sería viable usando econometría, me parece que hay otros elementos que podrían ayudar a profundizar en varios aspectos que estas grandes cuestiones pasan por alto. Es decir, preguntas más pequeñas y puntuales que puedan ayudar a entender mejor el proceso y no solamente los resultados.  

Fuente: Maddison Project Database, versión 2018

En este sentido, rescato dos temas relacionados entre sí[2]. Primero, el “State Capacity”, que está relacionado con la capacidad del Estado para recolectar impuestos, hacer cumplir la ley y proveer bienes públicos (Tilly, 1975, 1990; Skocpol, 1985; Mann, 1986; Ertman, 1997). Sin embargo, la capacidad debe distinguirse del tamaño del Estado y el alcance (Johnson & Koyama, 2016). Por ejemplo, un Estado más grande puede volverse altamente ineficiente y no ser capaz de proveer incluso los servicios más básicos. Esta capacidad, además, puede dividirse en dos componentes: capacidad legal y capacidad fiscal. En el caso particular del Ecuador la capacidad fiscal tiene al menos dos problemas, lo que complica, entre otras cosas, la provisión de bienes públicos. Primero, la capacidad fiscal en el caso de Ecuador incluye necesariamente también al sector petrolero que por su naturaleza es altamente volátil. Segundo, si la dinámica económica está estrechamente asociada al sector petrolero, existe una vulnerabilidad difícil de enfrentar sobre todo si el gobierno no mantiene una política fiscal[3] responsable. ¿Es posible en ese contexto, entonces, crear capacidad de Estado? Más importante aún, en el caso ecuatoriano, ¿se ha logrado consolidar esa capacidad desde el regreso a la democracia? Esto me lleva al segundo punto: la persistencia de instituciones ineficientes. Pese a que han existido gobiernos de distintas tendencias (incluso autoritarios), que además modificaron instituciones, leyes y políticas; no existieron cambios de fondo. Por lo tanto, existió una persistencia de políticas e instituciones ineficientes (ej. déficits fiscales recurrentes, reglas fiscales ignoradas o eliminadas) que fueron evidentes en los momentos de presión económica, pero que pudieron pasar a un segundo plano cuando el contexto internacional era favorable. La persistencia de estos elementos, tanto institucionales como de política pública, estaría asociada con la persistencia de los incentivos de quienes tienen el poder político para distorsionar el sistema para su propio beneficio (Acemoglu & Robinson, 2006). Es decir, que pese a que pueda cambiar la identidad de quienes tienen el poder político, las instituciones y políticas no se modifican realmente porque eso podría significar un cambio profundo que alteraría el equilibrio en el cual las élites se benefician de este sistema una vez que llegan al poder. Por lo tanto, la combinación de la débil de capacidad legal y la volátil capacidad fiscal sumada a la persistencia de estas instituciones ineficientes habrían minado, en un contexto de alta exposición a shocks externos, las posibilidades de consolidar la democracia y alcanzar un crecimiento económico sostenido. Hasta qué punto lo hicieron, es una pregunta que está aún pendiente. Finalmente, esto debe ser analizado dentro del proceso histórico de más largo plazo en el cuál la llegada del petróleo no solo alteró la dinámica económica sino también la distribución del poder político.

Este pequeño artículo plantea algunos de los temas que, en mi opinión, son importantes para entender el turbulento proceso democrático en los últimos años y los pobres resultados en términos de crecimiento. Sin embargo, existen muchos otros temas que hay que analizar para tratar de entender estos procesos y otros que seguramente aparecerán en el camino, que incluso podrían llegar a ser más determinantes. Por ahora creo que lo principal es empezar a discutirlos y analizarlos con la rigurosidad que merecen.

Referencias:

- Acemoglu, D. & Robinson, J. (2006). “De Facto Political Power and Institutional Persistence”. American Economic Review. 96. pp. 325-330

- Ertman, T. (1997). “Birth of Leviathan”. Cambridge University Press

- Johnson, N. & Koyama, M. (2017). “States and Economic Growth: Capacity and constraints”. Explorations in Economic History. Volume 64. pp. 1-20

- Mann, M (1986). “The Sources of Social Power” vol. I. Cambridge University Press

- Tilly, C. (1975). “Reflections on the history of European state-making”. In: Tilly, C. (Ed.), The Formation of Nation States in Western Europe. Princeton University Press, pp. 3–84

- Tilly, C. (1990). “Coercion, Capital, and European States, AD 990–1990”. Blackwell, Oxford.

- Skocpol, T. (1985). “Bringing the state back in; strategies of analysis in current research”. In: Evans, P.B., Rueschemeyer, D., Skocpol, T. (Eds.), Bringing the State Back In. Cambridge University Press, pp. 3–44

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[1] 3 constituciones desde 1979

[2] Un análisis más profundo de estas y otras interrogantes sobre el crecimiento económico desde 1950 y su relación con las instituciones las planteamos en un trabajo en progreso con Raúl Aldaz

[3] Podría existir también una política monetaria y cambiaria desordenada, como sí sucedió en Ecuador, pero que con la adopción de la dolarización en el año 2000 desaparecieron

La crisis de 1930 y las lecciones de un tipo de cambio fijo

En 1930, cuando todos los países se encontraban sufriendo los embates de la Gran Depresión, estaba vigente el patrón oro, que había sido restaurado después del fin de la Primera Guerra Mundial[1]. Justamente el patrón oro, que había funcionado relativamente bien en los países desarrollados[2] en su versión clásica entre 1880 y 1913 por la hegemonía de Inglaterra, la cooperación entre Bancos Centrales y la mejora en el acceso a los mercados internacionales[3], evidenció sus limitaciones una vez que las condiciones cambiaron.  Es decir, la rigidez de un tipo de cambio fijo mostró sus costuras cuando se crearon varios desbalances en su funcionamiento[4]. En ese contexto los gobiernos, que se encontraban presionados por la debacle económica iniciada en 1929, tenían tres opciones: 1) deflación de precios y salarios para restaurar los balances interno y externo al nivel de oro que poseían; 2) restricciones comerciales y de pagos para limitar el gasto en importaciones y reducir la salida de oro; y 3) abandonar el patrón oro dejando así que el tipo de cambio flote (Eichengreen & Irwin, 2010).

La gran parte de los gobiernos en un inicio optaron por defender el esquema monetario vigente. Por lo tanto, los países elevaron drásticamente sus aranceles[5] con el objetivo de restringir importaciones y así evitar mayores desequilibrios en la balanza de pagos. Esto provocó, además, una espiral de retaliaciones que derivó en una contracción del comercio internacional. Es importante puntualizar que en esa época no existían organizaciones ni tratados internacionales como hoy en día, y cada país era libre de aumentar los aranceles al nivel que quisiera. La situación, sin embargo, empeoró durante los primeros años de 1930, lo que fue evidente sobre todo en las altas de desempleo; por lo que eventualmente algunos países optaron por salir del patrón oro. Los países que abandonaron el patrón oro tuvieron crisis menos pronunciadas y alcanzaron recuperaciones más rápidas que los países que no lo hicieron (Eichengreen & Irwin, 2010). Justamente, este grupo tuvo que imponer controles al tipo de cambio o las ya mencionadas tarifas para sostener el tipo de cambio fijo, esperando que la deflación restaurara el balance interno y externo. Sin embargo, los problemas económicos, asociados especialmente a las altas tasas de desempleo, no mejoraron e incluso se agravaron con las crisis bancarias empujando el creciente descontento social. La combinación de estos factores presionó a las ya debilitadas democracias europeas, permitiendo así el ascenso de partidos radicales que tomaron el poder[6]. Es preciso puntualizar que el proteccionismo de esos años también se aplicó en América Latina. De hecho, estas políticas beneficiaron parcialmente a los países latinoamericanos, lo que, dado el contexto proteccionista de la década de 1930, creó la percepción de que ese modelo era el indicado para alcanzar el desarrollo. De esta manera, los países aplicaron estas medidas también después de la Segunda Guerra Mundial, en un contexto totalmente diferente, con resultados ampliamente negativos (Díaz-Alejandro, 1983).    

Este episodio histórico muestra que previo a la I Guerra Mundial el patrón oro funcionó por la coordinación internacional y las favorables condiciones del mercado mundial. Mientras que en el periodo entreguerras estos elementos desaparecieron, lo que evidenció las limitaciones del sistema monetario. La lección, entonces, es que un tipo de cambio fijo no es en sí bueno ni malo, sino que depende mucho de las circunstancias, tanto internas como externas. En medio de una contracción y con presiones macroeconómicas fuertes, el tipo de cambio fijo limita el campo de acción para enfrentar esas presiones. Las opciones para enfrentar este escenario, como lo ilustra la experiencia de la Gran Depresión, implican altos costos desde varias aristas. Las soluciones, por lo tanto, no son fáciles y requieren ponderar sobre todo los costos sociales, si es que además se busca sostener el sistema monetario. En ese sentido, no parece ser una opción deseable dejar que la economía se ajuste a la nueva realidad, a través de deflación y un creciente desempleo, como el caso europeo de la década de 1930 lo ilustra claramente. Los costos sociales e incluso políticos pueden ser ampliamente negativos. Las medidas que deban tomarse en ese caso por lo general son desesperadas y tienden a favorecer a los grupos que están mejor posicionados para sacar ventaja del descontento social. En el camino, además, las instituciones democráticas pueden debilitarse e incluso desaparecer. Es preciso entonces reconocer las limitaciones de un sistema monetario para poder aminorar el shock generado por un cambio en las condiciones externas, y así buscar sostener la estabilidad que ese sistema vigente. Creer que el sistema monetario es la explicación de todo lo positivo que ocurre en términos económicos y que lo negativo está explicado netamente por la política, es una simplificación que asume que en economía hay recetas que se pueden aplicar a cualquier situación y sobre todo un funcionamiento lineal de la misma.  

Fuentes:

Bordo, M. (1996). “The Gold Standard as a Good Housekeeping Seal of Approval”. The Journal of Economic History. pp. 389-428

Crafts, N. & Fearon, P. (2010). “Lessons from the 1930s Great Depression”. Oxford Review of Economic Policy. pp. 285-317

Díaz-Alejandro, C (1983). “Stories of the 1930s for the 1980s”. en Financial Policies and the World Capital Market: The Problem of Latin American Countries. pp. 5-40

Doerr, S. & Peydró, J. & Voth, H. (2019). “How Failing Banks Paved Hitler’s Path to Power: Financial Crisis and Right-Wing Extremism in Germany, 1931-33”. CEPR Discussion Paper

Eichengreen, B. & Irwin, D. (2010). “The slide to protectionism in the great depression: Who succumbed and why?”. The Journal of Economic History. pp. 871-897

Irwin, D (2010). “Did France Caused The Great Depression? NBER Working Paper

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[1] El sistema tuvo un apoyo creciente de las autoridades después de las hiperinflaciones de 1918 y la severa deflación de 1920-21 (Crafts, N. & Fearon, P, 2010)

[2] No así en los países emergentes (periféricos) que habían abandonado varias veces el sistema en medio de crisis financieras y shocks a los términos de intercambio (Bordo. M, 1996)

[3] Bordo, M. (1996). The Gold Standard as a Good Housekeeping Seal of Approval. The Journal of Economic History.  

[4] Destaca, por ejemplo, la acumulación de oro por parte de Francia como uno de los elementos que agravó la deflación. Ver: Irwin, D (2010). “Did France Caused The Great Depression? NBER Working Paper. En este sentido, el regreso al patrón oro fue hecho sin coordinación, en donde algunos países (Bélgica y Francia) adoptaron un tipo de cambio con una moneda devaluada y otros (Inglaterra) tenían en cambio una sobrevaloración en su moneda, lo que proveía ventajas significativas a los primeros (Crafts, N. & Fearon, P, 2010)

[5] Estados Unidos fue el primero con la tarifa Smoot-Hawley en junio de 1930

[6] Existe evidencia de que la crisis bancaria de 1931 en Alemania está asociada con una mayor apoyo hacía el partido NAZI entre 1930 y 1933